卢广华代表提交 

办理部门：区发展改革委[主办单位] 

         区规划土地局[会办单位] 

办理情况：已经解决（采纳） 

办理内容： 

    我委于今年3月16日收到067号人大建议（关于认真落实规划，完善执行机制的建议）的承办件，委领导高度重视，明确由康锐副主任负责，综合发展科具体负责办理。此后3月19日我们电话和您进行了联系，并于4月8日双方见面进行了进一步的沟通，了解了代表的建议提出来的背景初衷，以及对建议答复的要求等。此外，我们还就建议案中提到的某些方面向区人大有关负责同志进行了咨询，最后我们会同区“十三五”办、区规划土地局和区建交委对该建议案进行了认真调查研究和讨论，初步形成如下答复意见： 

    我们认为今年是推进“十二五”规划目标任务落实和编制“十三五”规划的关键之年，在这个时候提出认真落实规划，完善执行机制的建议，非常必要，该建议有很强的代表性和针对性，对鞭策政府部门加紧完成“十二五”规划目标任务，同时谋划好“十三五”规划，促进宝山经济社会发展具有重要意义，对此，我们深表感谢！

    诚如067号建议案中所言，划作为一种战略性、前瞻性、导向性的公共政策，在政府管理中具有十分重要的引领地位，我们经常说“规划引领”就是这个意思。但是目前，规划与实践还处于两个不同层面，规划的严肃性和执行力的确应该进一步加强。就宝山来说，这方面总体还算做得比较好，当然也有不如人意的地方，比如说道路交通规划的落实，还离人民群众、人大代表的期望有一定差距。下面我们先简单汇报一下宝山落实规划的有关情况。

    一、宝山落实和执行规划的有关情况 

    一般来说，中长期规划主要是国民经济和社会发展五年规划和城乡发展总体规划；前者如《宝山区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，即“十二五”规划；后者如《宝山区区域总体规划（2004—2020）》，后来又制定了《宝山区区域总体规划实施方案(2005-2020)》，当然还有很多中长期的专项规划，如宝山区道路交通“十二五”规划、宝山区产业发展“十二五”规划、宝山区“十二五”节能减排和循环经济规划等等。

    （一） 关于《宝山经济社会“十二五”规划纲要》实施情况

        1、 制定实施方案 

2010年，区发改委组织起草了《宝山区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011～2015年）（以下简称《规划纲要》），并经宝山区第六届人民代表大会第八次会议获批准实施。为全面贯彻实施《规划纲要》，确保目标任务圆满完成，区发改委又制定了《宝山区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要实施方案》（简称《实施方案》），《实施方案》按照“一年开好局、三年见成效、五年大发展”的原则，将《规划纲要》分解为42大项目任务，每项大的任务又分解为若干小的工作任务，每项任务落实了责任部门，提出了工作要求。

        2、纳入年度计划报告 

每年在制定宝山区国民经济和社会发展年度计划的时候，我们都要做好两个方面的对接：一是年度计划与“十二五”规划纲要目标任务的对接；二是年度计划与“十二五”规划纲要主要指标的对接。特别是2015年的计划报告，我们全面梳理了区“十二五”规划指标体系（涉及33项指标）2011-2014年完成情况，对并这些指标作了年度计划安排。

        3、进行中期评估和终期评估 

    2013年，根据国家发改委、市政府、市发改委、区委、区人大的文件精神和工作要求，区政府高度重视、周密部署，自3月份起就制定并转发了《宝山区“十二五”规划中期评估工作方案》，各相关职能部门、街镇园区依此制定工作计划，开展“十二五”专项评估和区域评估。区领导挂帅，区发展改革委牵头，区统计局等职能部门共同参与，对照“十二五”规划纲要，起草、修改并完善了《宝山区“十二五”规划纲要实施情况中期评估报告》（达80页5万多字）。有关部门也完成了专项规划和区域规划评估报告。

    为切实提高评估质量，实现评估目标，更加注重评估过程的开放性。通过分类抽样调查和网上公众调查的形式，对我区所有村、居委会中居住5年以上的常住户（1000户），部分人大代表、政协委员（共400名），规模以上企业代表（300户），开展抽样调查并进行数据的统计分析，形成了《宝山区“十二五”规划<纲要>中期评估调查报告》（居民卷和企业卷），以及《宝山区“十二五”规划中期评估网上公众咨询调查报告》，为“十二五”中期评估提供了客观依据；更加注重评估内容的针对性。通过九轮座谈会和专题会，广泛征求并听取各方意见。分别听取了部分区人大代表、政协委员；市政府发展研究中心、市发改委、市经信委、市统计局、复旦、工程技术大学多位专家；区四套班子领导；区相关职能部门、街镇园区以及部分市民的意见。区领导高度重视，区委书记碰头会、区委常委会、区人大主任会议、区政府常务会议分别专题听取评估报告汇报，对评估工作提出了具体要求。

    在评估内容上，不仅完成了对《纲要》指标体系完成情况的评估，而且分析提出了《纲要》实施面临的困难及下一步的措施。《评估报告》2013年9月24日在宝山区第七届人民代表大会常务委员会第14次会议上通过。

    针对中期评估结果（总体实现“时间过半、完成任务过半”，只有“千人口执业医师数/千人口拥有医院床位数”，完成规划目标有困难），2014年，区发改委又制定了“十二五”规划纲要后期实施推进计划，要求区各职能部门和街镇园区，特别是前期完成指标目标进度有差距的单位，根据推进表细化措施，落实责任和时间节点，继续推进“十二五”规划纲要的实施；同时加强计划和考核，确保“十二五”规划主要目标任务的圆满完成。

    今年是编制“十三五”规划的关键之年，在编制“十三五”规划纲要的时候，我们还将对“十二五”规划纲要实施情况作终期评估。

    （二）关于《宝山区区域总体规划（2004—2020）》实施情况（此部分具体请区规土局答复）

    1、关于宝山区域总体规划实施情况，请参见区规土局已经开展编制的《宝山区总体规划实施评估研究报告》，初步汇总如下：

    ①在功能定位方面：宝山区已经发展成为上海北翼连接长江三角洲沿江城市发展带上的重要门户，世界级精品钢制造以及物流等相关产业集聚辐射功能也日益突显，吴淞口国际邮轮港成为上海国际航运中心的重要组成部分。

    ②在空间格局方面：“一带、两轴、三分区”的城市总体布局和空间形态框架基本形成。滨江发展带功能不断提升，宝山区滨江核心地区已初步建成围绕国际邮轮港及完善相关配套功能的国邮轮港区。功能发展轴形象凸显，沪太路城镇发展轴上呈现出城市化进程中城乡一体化快速发展的态势，宝杨路-宝安公路功能拓展轴上，呈现出宝山新城建设进程中的创新转型态势。南、中、北三个分区各自呈现出具有特色的产业发展重点和城市建设形态。公共活动中心体系建设不断完善。

    ③在发展规模方面：人口总量超过规划预期。突破了总体规划2020年总量控制在150万人以内的发展预期。城市化水平接近95%。宝山南部地区与中心城实际上已经连绵发展。各类建设用地比重略有调整。工业用地比重减少较慢。

    ④在产业绩效方面：产业布局日趋合理。产业结构调整不断推进，形成了“一带、三线、三园”的产业发展布局。其中，“一带”：滨江带正逐步发展邮轮服务、邮轮旅游、邮轮商业以及文化创意、会展贸易等相关延伸服务业；“三线”：沿建成的轨道交通站点周边地区，形成以上海动漫衍生产业园、上海智力产业园、复旦高新技术产业基地为核心的国家级、市级服务业集聚区；“三园”：形成以宝山工业园区、城市工业园区、机器人产业园为核心的先进制造业集聚区。产业结构不断优化。目前我区的三产比例为0.4%：43.9%：55.7%（区属）。产业园区开发与转型并重，呈现出转型发展的态势。宝山区现有产业园区规划面积约81.54平方公里，包括宝山钢铁基地和吴淞工业基地2个产业基地，及宝山工业园区、宝山城市工业园区、顾村工业园区、月杨工业园区和罗店工业小区等5个工业园区。其中，吴淞工业基地在开展转型规划编制的过程中，顾村工业园区转型为上海机器人产业园，宝山工业园区依托与金桥开发区合作进行产业升级转型。

    ⑤在生态环境方面：生态环境建设成效显著，绿地总量增加显著。在市级层面，炮台湾湿地森林公园、环区生态步道、顾村公园一期等大型生态绿地相继建成；区层面，完成集宁路绿地、南大地区景观绿地一期等大型绿地建设，大场公园、滨江公园等公园正在建设中。绿地面积由2005年的34.79平方公里增加至2012年的47.11平方公里，公共绿地由2005年的12.5平方公里增加至2012年的19.94平方公里，人均公共绿地由2005年的17平方米/人增加至2012年的22.4平方米/人，绿化覆盖率由2005年的39.5%增加至2012年的42.3%。

    ⑥在住宅发展方面：住房总量稳步增长、居住条件逐步改善。大型居住社区建设加快推进。宝山区共选址两个个大型居住社区，为顾村大型居住社区和美罗家园大型居住社区，规划用地面积约16平方公里，规划总建筑近1300万平方米，住宅建筑量为970万平方米。

    ⑦在公共服务方面：在完善公共服务设施配套、改善服务水平方面有所加强。宝山区2011年现状公共服务设施用地占城镇建设用地比重仅为6%。低于郊区县平均值，仅高于崇明，位列郊区县第八。现状教育设施、医疗设施、体育设施及养老设施等资源缺乏。

    ⑧在综合交通方面：主干道路系统和高速公路联网基本完成。至2012年，全区主干道路通车里程为754.41公里，原规划提出的“五纵”“六横”主干道路系统和“三环一切线”的高速公路联网基本完成。全区路网密度达2.66公里/平方公里，远高于其它郊区，中心城内的道路交通承载力也较高。公共交通服务水平有所提升。至2012年，宝山区建成轨道交通规划线路3条，分别是轨道1号线、3号线、7号线，通车总里程约46.5公里，沿线站点30个。轨道站点1公里覆盖率23.87%。公交线网长度达343.6公里，线网密度达1.28公里/平方公里，公交站点300米服务半径覆盖率40%，500米服务半径覆盖率66%。

    ⑨在市政基础设施方面：市政系统框架基本形成，各市政基础设施服务水平和能力稳步提高，城乡基础运营能力和保障水平得到迅速提升。随着重点地区转型和大型居住社区的启动，局部地区存在供需矛盾，郊区部分供排水系统较为薄弱；电力黄线规划尚未完成，电力通道建设有难度，对地区转型产生一定制约。

    ⑩存在问题及原因总结：存在问题为一是从人口结构、土地使用效率和城市形象等方面来看，城市化发展质量有待提高；二是从转型发展的宏观背景及近年人口大量快速导入的趋势来看，产业功能有待集聚；三是从不同区域的发展定位和发展规模来看，公共服务功能有待提升；四是从城市建设现状来看，市政基础设施有待加强。主要原因有一是历史发展形成区域特征，受制于传统重工业能源基地管理权限与土地分割，空间整合难度大、成本高。产业发展单一化。二是宏观发展背景产生激变，市级层面对宝山区区域发展定位变化频繁，缺乏明确的内涵与指导要求，规划实施中受政策调整影响较大。

    2、关于宝山区区域总体规划修编情况，新一轮总体规划修编的将基于“底线思维”的模式、围绕“以人为本”的发展理念、追求建设“宜居、宜业城市”的目标。按照市委、市政府提出的建设用地“负增长”的发展要求，聚焦产业转型和城市更新，从城市化发展地区的角度，重点明确区域发展目标定位、人口和用地规模、优化发展空间、发展模式等核心内容。

    目前，针对上一轮总体规划的评估工作已经开展。同时，结合总体规划编制工作要求，正同步开展区域功能定位和发展目标研究、区域发展规模研究、城市配置品质与尺度化研究、土地差异化发展及配套政策研究等多项课题研究，将陆续启动教育、医疗、体育、文化、道路交通、生态环境、市政及智慧城市信息化专项规划等十余项专项规划编制。最终将研究成果与发展思路纳入总规编制内容。

    3、关于下一步总体规划工作，根据全市总体规划编制要求，计划今年上半年完成总体规划评估报告及课题研究成果，同步开展我区总体规划纲要的编制工作，下半年将进入总体规划、土地利用总体规划及各专项规划编制工作。预计2016年可进入规划审议程序，提交区委、区政府、区人大专题审议。经完善修改后，上报市政府审批。

    （三）出现规划与实践（执行）不一致的原因分析

    综上所述，宝山的规划在执行层面上总体是好的，当然前面说了也有不如人意的地方，我们分析了执行不到位的原因：

    一是规划制定本身不科学，规划出现失误。这种情况也是有的，比如区“十一五”规划提出蕰藻浜上建6座桥，显然有点不切实际。

    二是规划赶不上变化，实践中不得不作调整。比如我们在制定下一个五年规划时，容易受到制定规划时候的宏观形势影响，难以预见到未来五年的发展形势，造成制定的规划比较乐观或者比较悲观等等（在制定“十一五”规划前宏观形势很好，造成“十一五”规划目标就很高难以完成；而在制定“十二五”规划前形势不大好，导致制定“十二五”规划目标比较保守容易完成）。

    三是领导干预规划的实施。当然领导干预规划实施有可能是有意，有可能是无意。比如个别地方政府领导人随意干预和变更规划，甚至“换一届领导换一个规划”，造成了很大的损失和浪费，使得规划的权威性受到挑战。

    四是规划立法工作滞后或者有关法律法规没有有效执行等等。目前“城乡规划法”已经出台，并禁止任何单位和个人随意干预和变更规划，规定：“修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案”。但这个法律的执行和监督还有待加强；另外，在规划管理方面，目前没有上位法，编制规划大多数是根据“意见”开展工作，统领性、基础性的国民经济和社会发展规划没有缺乏法律依据，规划评估也缺乏法律依据。一方面使得各级各类规划之间关系不清晰，相互之间缺乏必要衔接，影响了规划导向作用的发挥；另一方面，影响了发展规划的严肃性和权威性，导致一些规划的实施效果不够理想。因此，亟需需要加强规划立法工作，做好立法顶层设计和总体设计，实现规划管理有法可依。

    二、我们的努力方向 

    根据建议，为了提高规划的严肃性和执行力，我们将在以上工作的基础上，注意加强做好以下几方面的工作：

    （一）提高编制“十三五”规划的科学性

    规划要执行得好，规划本身的科学性是前提。一个缺乏科学性、可行性的规划自然是得不到有效执行的，为了科学编制“十三五“规划，制定出一个科学的、可行的、具有可操作性的五年规划，我们作了很大努力。

    首先领导高度重视，加强“十三五”顶层设计。区委、区政府高度重视“十三五”规划工作，去年八月正式成立宝山区“十三五”规划工作领导小组，由区主要领导负总责、分管区领导担任组长。区委、区政府主要领导多次就“十三五”规划思路研究召开专题会议进行部署。

    其次，创新组织方式，开展重大问题研究。围绕“十三五”经济社会发展重点难点问题，大胆创新组织方式，面向全社会公开征集研究成果，吸引98家研究机构、专家学者积极参与。以竞争方式择取优质的研究机构为宝山“十三五”规划献计献策，是我区五年规划编制的首创，充分体现思路引领、顶层设计、专家智慧、公众参与的规划编制思路。

    最后，打造“四大平台”，开门编规划。一是纸质平台。制作宝山“十三五”工作简报，搭建宝山“十三五”规划权威信息平台；二是网络平台。制作宝山区“十三五”规划专题网，搭建“十三五”规划综合信息平台。方便市民了解、参与宝山“十三五”规划，积极建言献策；三是微信平台。制作建言宝山“十三五”微信公众号，打造“十三五”规划移动信息平台。微信平台每日更新，共发布经济金融、规划建设、城市转型等精品文章近90篇；四是问卷平台。为更加深入了解广大市民需求，直接听取群众意见，设计并发布宝山“十三五”调查系列问卷调查三期，截止至目前共回收问卷近1000份。

    （二）加强法制政府建设，依法加大规划执行力度

    党的十八届四中全会提出了全面依法治国的总目标和重大任务。这为我们依法加大规划执行力度提供了有利契机。区政府职能部门要加强法制政府建设，严格执行法律，特别是即将出台的规划法和已经出台的《城乡规划法》。可喜的是，进入“十三五”，国家对规划立法工作十分重视，事实上，在“十二五”国家发改委通过部门走访、专家论证会等方式，在立法必要性上与有关方面取得共识，《发展规划法》立法工作已经取得很大进展，2014年4月，国家发改委发展在“十三五”规划编制工作发布会上表示，发展规划法研究起草工作刚刚完成,目前正在提交国务院法制办广泛征求意见，有望在“十三五”时期出台。届时，无论是规划编制还是规划执行都将纳入法制的轨道。例如，经济社会发展规划和各专业规划，必须经过人大立法程序通过，取得法律效力后才可实施。凡是对原有规划进行修改者，必须经过人大立法表决通过，任何人、任何机构在法外、法前进行的变通、修改都必须受到法律追究，必须具体援引相关法律条款为依据，否则由专门机构进行审查纠正，或者进行行政问责。此外，随着十八届四中全会部署的180多项依法治国举措的落实，行政审查职能部门机构或将产生，作为政府工作的各种规划，在提交立法程序确认之前，应由相应审查机构进行审查，以保证战略决策在规划中得到落实。

    （三）加强制度设计和对规划执行的督查

    规划实施比规划编制更重要，一分规划、九分落实，“十三五”规划在编制之始就高度重视和考虑规划执行层面问题。具体来说，有三个方面：

    一是“十三五”规划在编制中，高度重视规划的可操作性和可落地性。规划编制，紧密结合宝山实际，科学设定“十三五”规划目标和指标，将定性和定量分析、可行性与现实性结合起来。目标指标的设定在摸清宝山底数的基础上，强化量化分析，做到有依据、有项目支撑，有数据支撑，能够落地。

    二是为确保规划得到有力执行，“十三五”规划的指标体系将与政府年度计划报告指标体系保持一致，除个别指标视具体情况有所增减调整外，“十三五”规划指标将分解到每年度政府计划报告指标中，向人代会报告并作为政府绩效考核的依据。

    三是列入“十三五”规划的重大目标、重大任务、重大举措以及重大工程或项目，将细化分解为年度政府项目，年度政府投资计划，年度财政预算，强化规划的落地和执行。

    “十三五”规划在执行方面的制度、体制机制保障方面，主要体现为： 

    1、公众参与机制。广泛听取各方意见，提高规划的透明度和社会参与度，在规划编制和执行过程中，开展全过程、多渠道的公众讨论和建言献策，构建公众参与平台，建立公众参与机制，加强对规划的论证，确保规划编制的科学性。同时，广泛接受社会各界监督，督促规划的执行和落实。

    2、规划评估机制。对于规划的贯彻实施情况，将继续探索完善和优化“十三五”规划的中期评估和最终评估机制。

    3、督查、考核与问责机制。“十三五”规划的指标体系将与政府年度计划报告指标保持一致，成为区政府督查的重点内容和各级政府部门年度考核的依据，加强规划执行的约束力和刚性。

    三、代表关心的几个与规划有关的问题（此部分具体请区建交委答复）

    （一）宝山区“十二五”道路交通规划执行情况

    在“十二五”规划中，提出到“十二五”期末形成二纵二横快速网、七纵七横区域干线网和三隧七桥越江跨河通道，轨交三线及重点发展区域交通集散网，“网格型”布局基本完善，路网密度接近3.3km/km²。

    为了完成网格型布局，我区启动了杨南路、月罗路、潘广路、富长路的主次干路建设，以及罗店大居等社区配套道路建设，路网进一步完善。截至2014年6月，宝山区新增道路建成潘泾路（杨南路-宝安公路）、镜泊湖路（沪太路-陆翔路）等12条道路,合计17.9公里。宝山区道路总里程达747.92km,道路密度为2.80 km/km2，但与规划目标有一定距离。

    分析主要原因如下：

    1、受制于前期动迁难、土地指标紧缺以及项目投资执行阻力大等原因，部分“十二五”期间规划拟建项目未能实施或完成，主要有：G1501越江隧道，S7（G1501-S20）、陆翔路-祁连山路（月罗公路-潘广路、镜泊湖路-普陀区界）、宝钱公路（蕰川路-沪太路）、G1501沿江通道（黄浦江-江杨北路）、长江路-长江西路（军工路-江杨南路）、潘广路（蕰川路-沪太路）、杨南路（蕰川路-沪太路）、月罗公路（沪太路-嘉定区界）等。以G1501越江隧道为例，为减少对居民和城市环境影响，沪通铁路从江杨路线位调整为与G1501越江隧道共线，前期协调工作使工期延长一年多，去年底刚正式开工。

    2、部分道路已经建成，但尚未移交接管，暂未统计在道路里程内.比如罗店大居内的美丹路等12条路20.3公里。

    3、规划路网指标制定时没有分时间节点，所以一些“十二五”末期开工道路也计算入路网指标，但实际上按照建设工期难以完成，比如富长路（S20-金石路）。

    4、项目前期储备研究滞后。项目前期储备经费未落实，给开展项目储备研究带来困难，一定程度上影响了项目决策。

    （二）蕰藻浜大桥建设

    当前，我区已经有吴淞大桥、江杨北路桥、共和新路桥、康宁路桥、沪太路塘桥、S20桥以及陈广路共7座跨蕰藻浜大桥。在“十二五”规划中提出新增建设康宁路桥和陆翔路-祁连山路桥，康宁路桥已经于2014年建成通车，陆翔路-祁连山路桥由于要穿越顾村公园，对景观影响大。近期，我区已经开展了储备研究，研究采用隧道或隧道和桥梁相结合的方案。此外，在“十三五”规划中，考虑在吴淞工业区转型启动后，启动铁力路或铁山路大桥建设，缓解江杨北路和吴淞大桥交通压力。

    （三）下一步完善道路交通规划和执行计划

    在“十三五”期间，计划通过“建成一批、改造一批、储备一批”重大工程项目，力争到“十三五”末，全区道路里程达到831公里，密度达到3.1 km/km²。

    建成一批项目主要包括：S7公路新建、G1501越江隧道及局部抬升、陆翔路-祁连山路新建、集宁路改造、富长路新改建、滨江大道新改建、丰翔路改造、南大路改造、南陈路新改建，以及顾村拓展区、南大地区等干线路网系统；完成沙浦路、沪太支路、华和路-连亮路等一批断头路和区区对接道路。

    开工一批项目包括：军工路高架、康宁路南段、铁力路南段等。

    储备一批项目包括：沪太路-真北路高架、石太路、国权北路、虎林路大桥等。

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